KRÖNIKA Staten styrs genom regering och riksdag. Men det finns också mycket tal om ”den djupa staten”. Hur styr den? Officiellt styr den inte, men reellt styr den genom ett nätverk som agerar tillsammans. I internationella sammanhang finns ett maktord ”governance” som ofta ersätter nationella ”governments”. Det är en sorts nätverkssamordning. Ingen är diktator och bestämmer allt, men i stort sett alla söker vara med och besluta i smått.

Boken ”The Managerial Revolution” skriven av James Burnham utkom redan 1941 och fokuserar på en stor förändring i stat och näringsliv. Officiellt är det mycket hierarkiskt, men i realiteten är det som råder ”de små stegens tyranni”. Innan ett beslut formellt tas av VD eller styrelsen har det steg för steg masserats fram av tjänstemännen.

Många anser att de som egentligen bestämmer inte är de som har de offentliga posterna. De har fullt sjå med att framställa sig som beslutsfattare för att hinna med att fatta besluten. ”Att verka utan att synas” utmärker makten bakom makten. Men hur ser den ut?

Den amerikanske presidenten Eisenhower är känd för sin lansering av begreppet: ”Det militärindustriella komplexet”. Presidenten, liksom senat och representanthus, har i realiteten delegerat beslutsfattandet till tjänstemän inom militären och försvarsindustrin. När dessa väl enats om ett framtida vägval, så blev det ytterst svårt för de formella beslutsfattarna att välja en annan väg.

En annan vinkel på frågan är att se på analyser från förändringsförespråkare i näringslivet. I deras böcker framhålls ofta att det inte räcker med en VD som är övertygad, utan han behöver uppbackning. I ett större företag krävs att förändrarna uppgår till 50 personer så att de kan skapa en enighet som det förefaller svårt att framgångsrikt stå emot. Sedan följer att framgång följer på framgång. Den nya linjen har tagit över kommandobryggan.

Ett ytterligare exempel på hur tjänstemännens vision tar kommandot är EU. Det förslag som blir nedröstat i parlamentet eller i folkomröstningar återuppstår och föreslås på nytt. Tjänstemännen vinner inte alltid direkt, men över tid. En misslyckad centralisering leder inte till en reträtt, utan till kompletterande centraliseringar som söker kringå den första centraliseringens svagheter. När en metod blir både framryckning och reträtt sitter den säkert i sadeln.

Det finns en tidsanda, men det är i hög grad det som den styrande gruppen i samhället tror på, den som i Sovjet kallades nomenklaturan. En ledare som Stalin och Hitler tycks ha alla tömmar i den ena handen och en piska i den andra.

Men många ledare har jobbet bara på prov och det är lättare att få jobbet permanent om man fattar de beslut som omgivande tjänstemän vill ha; en ledare måste ta stor hänsyn till dem som han leder. Detta betyder inte att krafterna drar till demokrati utan nomenklaturan står snarare för sitt egenintresse som egenmäktig förmyndare för befolkningen i övrigt. Den som ledarna anser behöver en fast vägledning, med minimalt medinflytande.

Ett instruktivt exempel på delegerad makt finns i de internationella reglerna. De bekräftas formellt av höga beslutsfattare som olika länders FN-ambassadörer. Men de har arbetats fram på ett sätt som gör besluten rätt resistenta mot inhopp av obehöriga. Till den gruppen räknas både ambassadörerna och folket på gatan. De utvalda kan genom komplexitet skydda den egna beslutsprocessen både mot insyn och andras inflytande. Låt mig som exempel ta den globala standarden ISO, International Standard Organisation.

 I ISO-modellen finns sex olika grupper som skall representera myndigheter, företag, NGO, och genomförande konsulter. Samma sex grupper finns i två upplagor: en för den rika världen och en för utvecklingsländer.

Några utsedda ledare organiserar en serie konferenser vid vilka förslag läggs fram och diskuteras. Då och då lägger ledningen fram ett preliminärt förslag som skissar den allmänna åsikten vid senaste mötet, vilken i sin tur kan kommenteras och efter det omarbetas. Slutförslaget måste stödjas av minst 2 av 3 av deltagarna för att bli en ny uppsättning godkända regler. Deltagare blir lätt processens fångar som vill att de ska lyckas skapa ett nytt globalt normsystem.

Många talar för moderation, samarbete och inkludering. Samtidigt är resultatet i stort förutsägbart; den godhjärtade medelklassen har naturligtvis en samsyn i stort. Resultatet är svårt att ifrågasätta, då alla förslag har varit välkomna. Det finns mycket att lägga fram. Inte minst att delegaterna jobbade hårt för det resultat som de uppnådde. Processen är så komplicerad att ingen kan säga vad näringslivet fick i eftergift för ett avsteg från sin önskelista. Det blir ett organiskt förslag som växer fram och de organisationer som utsåg olika delegater har svårt att ställa dem till svars. Alla avsteg från deltagande organisationers agendor motiveras med att man måste ge, för att få andra att ge vika från sina önskemål. Resultatet är det bästa för den deltagande organisationen, fast den inte alltid inser det själv, utan bara deras delegater som var personligt involverade i processen.

Om några år kommer en revision, och då gäller det att komma igen med nya krafter mot de regler man ogillar. Men man bör se den kraft som ett taget beslut får. Den utger sig inte för att vara perfekt, bara bästa möjliga resultat i dagens situation enligt deltagarna.

Många gillar internationella regler som ”Bolognaprocessen” vilket EU skapade för högre utbildning. Nu kan svaga u-länder hävda att de också infört Bolognaprocessen. I-världen får sätta normer och u-länderna hävdar att de följer dessa lösa och höga målnormer. Bevisbördan faller på den som påstår att så inte är fallet. God ton blir att inte ifrågasätta tillkortakommanden, men motarbeta öppen kritik.

Vi får en global enighet kring en rad mål som tillåter en hel del hyckleri. Många anser att en mindre radikal normuppsättning med lägre grad av hyckleri är att föredra, men de tjänstemän som är involverade i de nya normerna är inte oväntat mycket hängivna. Deras roll som moralistiska förmyndare är just att påtala för gement folk att de brister i praktisk moral. Att antagna regler är regler i princip, snarare än i realiteten, ökar också acceptansen. Ofta ges normerna som en målsättning som först skall bli obligatoriska efter ett antal år. Det gör att tidpunkten för motstånd ligger i framtiden, medan tillvänjningen kommer igång i närtid. Ett exempel på denna taktik är EU:s vana att ge dispens ett visst antal år för nya medlemmar. Men efter denna tidsfrist gäller de nya reglerna oberoende av den lokala opinionen, det blir ingen ny förhandling.

Om byråkratin är överens och bygger ihop olika system så får de lätt ett skimmer av koordination. Den som föreslår en justering anklagas för att förbise följdeffekter för alla andra, förhoppningsvis sinnrika, beslut som nu påverkas. Detta förbiser att denna stora plan inte finns, utan allt är summan av reella effekter av en rad skilda beslut som får många oväntade effekter.

Men dagens lokalpolitiker blir som en företagsledare i Sovjet. Han måste hålla sig väl med överordnade chefer som ser annat än instämmanden som kontrarevolutionär verksamhet. Dessutom måste han samordna med alla på hans egen nivå som värnar en kollektiv makt. Det finns en öppenhet för att presentera avvikande åsikter i ISO-processens början, men sedan måste man rikta om fokus mot att få igenom ett majoritetens förslag som man själv är en del av. Toleransen mot kontrarevolutionärer är inte nödvändigtvis större än i Sovjet. Frågan är hur bra beslut nomenklaturan fattar och i vems intressen de fattas. Det rimliga svaret är att resultatet blir olika maktgruppers kombinerade egenintresse: godhetssignalerande feminister, klimathysteriska politiker och EU-anställda centralbyråkrater. Detta ger anledning till pessimism; borta är de representanter som ville verka för folkviljan, de som är för riktig demokrati.